Заключение контрольно – счетной палаты на проект решения Думы городского округа Тольятти «О бюджете городского округа Тольятти на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» (Д - 349 от 06.12.2016) (первое чтение)

Заключение контрольно – счетной палаты

на проект решения Думы городского округа Тольятти «О бюджете городского округа Тольятти на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов»

 (Д - 349 от 06.12.2016)

(первое чтение)

Заключение КСП г.о. Тольятти на проект решения Думы г.о. Тольятти «О бюджете г.о. Тольятти на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» (далее Заключение) подготовлено в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Уставом г.о. Тольятти, Положением о КСП г.о. Тольятти.

Рассмотрев представленный мэрией городского округа проект решения Думы городского округа Тольятти «О бюджете городского округа Тольятти на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов», Контрольно-счетная палата отмечает следующее.

1.                  Общие положения.

При подготовке Заключения учитывалась необходимость реализации Положений Послания Президента РФ Федеральному Собранию (в части бюджетной политики), основных направлений бюджетной политики и основных направлений налоговой политики на 2017 и плановый период 2018 и 2019, прогнозе социально-экономического развития г.о. Тольятти на 2017 и плановый период 2018 и 2019 годов.

В соответствии с п.3 ст.68 Устава городского округа Тольятти мэр не позднее 1 ноября направляет проект бюджета городского округа Тольятти для подготовки заключении одновременно со следующими документами:

- основные направления бюджетной политики и основные направления налоговой политики городского округа на очередной финансовый год и на плановый период;

- предварительные итоги социально-экономического развития городского округа за истекший период текущего финансового года и ожидаемые итоги социально-экономического развития за текущий финансовый год;

- прогноз социально-экономического развития городского округа на очередной финансовый год и на плановый период;

- пояснительная записка к проекту бюджета;

- оценка ожидаемого исполнения бюджета на текущий финансовый год;

- паспорта утвержденных муниципальных программ городского округа (проекты изменений в указанные паспорта);

- программа приватизации муниципального имущества городского округа;

- протокол публичных слушаний по проекту бюджета городского округа;

- проект плана развития муниципального сектора экономики городского округа;

- проект решения Думы о принятия бюджета в первом чтении;

- проект перечня объектов капитального строительства, финансируемых за счет средств бюджета городского округа на очередной финансовый год и на плановый период;

- предложенные Думой, контрольно-счетной палатой проекты бюджетных смет, представляемые в случае возникновения разногласий с финансовым органом мэрии в отношении указанных бюджетных смет;

- информация о распределении бюджетных ассигнований с расшифровками по разделам, подразделам, целевым статьям (муниципальным программам и непрограммным направлениям деятельности), группам видов расходов классификации расходов бюджетов в ведомственной структуре расходов бюджета городского округа;

- реестр источников доходов бюджета городского округа.

Перечень и содержание документов, представленных одновременно с проектом бюджета городского округа соответствует требованиям БК РФ.

Согласно ч.2. ст.172 Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ) составление проекта бюджета основывается на:

- положениях послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ, определяющих бюджетную политику (требования к бюджетной политике) в РФ;

- основных направлениях бюджетной и основных направлениях налоговой политики;

- основных направлениях таможенно - тарифной политики РФ;

- прогнозе социально-экономического развития;

- бюджетном прогнозе (проекте бюджетного прогноза, проекте изменений бюджетного прогноза) на долгосрочный период;

- государственных (муниципальных) программах (проектах государственных (муниципальных) программ, проектах изменений указанных программ).

Порядок рассмотрения и утверждения бюджета городского округа урегулирован ст.69 Устава городского округа Тольятти. Частью 1 статьи определено, что Дума рассматривает проект бюджета на очередной финансовый год и плановый период в двух чтениях, при этом, согласно частям 10-11, в первом чтении проекта бюджета городского округа Дума рассматривает концепцию проекта бюджета, прогноз социально-экономического развития, основные направления бюджетной политики и основные направления налоговой политики, а также основные характеристики бюджета городского округа.

К характеристикам проекта бюджета, принимаемого в первом чтении, относятся:

1) прогнозируемый в очередном финансовом году и плановом периоде общий объем доходов;

2) общий объем расходов бюджета городского округа в очередном финансовом году и плановом периоде;

3) условно утверждаемые расходы в объеме не менее 2,5 процента общего объема расходов бюджета (без учета расходов бюджета городского округа, предусмотренных за счет межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы РФ, имеющих целевое назначение) на первый год планового периода и не менее 5 процентов общего объема расходов бюджета (без учета расходов бюджета городского округа, предусмотренных за счет межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы РФ, имеющих целевое назначение) - на второй год планового периода;

4) верхний предел муниципального долга на конец очередного финансового года и каждого года планового периода;

5) нормативная величина резервного фонда в очередном финансовом году и плановом периоде;

6) дефицит (профицит) бюджета (источники финансирования дефицита бюджета).

2.      Прогноз и параметры социально-экономического развития городского округа Тольятти на 2017 год и на плановый период 2018-2019 годов

Прогноз социально-экономического развития городского округа Тольятти на 2017 год и на плановый период 2018 - 2019 годов (далее - прогноз) разработан на основе сценарных условий функционирования экономики Российской Федерации и Самарской области, с учетом тенденций социально-экономического развития городского округа Тольятти за истекший период 2016 года и ожидаемых результатов за 2016 год.

Прогноз основан на приоритетах социально-экономического развития, сформулированных в Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года, Указах Президента Российской Федерации от 07.05.2012, Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 3 декабря 2015 года и Посланиях Губернатора Самарской области Самарской Губернской Думе от 21 декабря 2015 года. Прогноз учитывает реализацию Плана мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в Самарской области на 2016 – 2017 годы, а также федеральных, региональных и муниципальных стратегических и программных документов.

Для разработки параметров бюджета на 2017 год и на плановый период 2018 - 2019 годов в качестве базового предложен первый вариант прогноза социально-экономического развития, который предполагает сохранение на протяжении всего прогнозного периода инерционных трендов, сложившихся в экономике городского округа Тольятти в предшествующие годы, в условиях снижения инвестиционного и потребительского спроса, в том числе на производимую в городском округе Тольятти продукцию, что замедлит темпы экономического развития.

Данный вариант предусматривает реализацию в городском округе мероприятий, направленных на повышение инвестиционной активности, модернизацию отраслей экономики, создание высокопроизводительных рабочих мест, развитие инновационного и высокотехнологичного производства.

Основными приоритетами социально-экономической политики в 2017 – 2019 годах являются:

- обеспечение устойчивого развития экономики и социальной стабильности;

- повышение конкурентоспособности экономики города, снижение степени зависимости ее от внешних факторов;

- диверсификация экономики, развитие инфраструктуры;

- инновационное развитие и поддержка высокотехнологичных секторов экономики;

- развитие импортозамещения;

- привлечение инвестиций;

- развитие малого и среднего предпринимательства.

Темпы экономического роста в городском округе Тольятти связаны с реализацией собственных программ развития ведущих предприятий города, запуском новых производств, в том числе с использованием механизма территории опережающего социально-экономического развития.

По базовому варианту прогноза индекс промышленного производства по городскому округу Тольятти относительно предыдущего года составит: в 2017 году – 89,0 %, в 2018 году – 97,1 %, в 2019 году – 98,6 %. В 2019 году относительно 2016 года производство уменьшится на 14,8 %, в том числе в обрабатывающих производствах – на 15, 0 %

В результате к концу 2019 года объем инвестиций в основной капитал по базовому варианту прогноза снизится на 13,1 % в сопоставимых ценах к оценке 2016 года и составит 33,3 млрд. руб.

Важную роль в повышении привлекательности городского округа Тольятти как места для вложения инвестиций и ведения бизнеса окажет реализация проекта ТОСЭР.

Кроме того, росту инвестиций в экономику городского округа в 2017 – 2019 годы будет способствовать реализация мер, направленных на упрощение административных процедур на всех стадиях строительства, создание объектов инвестиционной и инновационной инфраструктуры, использование механизмов государственно-частного партнерства для реализации социально-значимых проектов.

В прогнозном периоде ожидается запуск новых производств на площадках технопарка «Жигулевская долина», индустриального парка «Тольяттисинтез» и др.

Кроме того, запланирован запуск второго и третьего этапов инфраструктуры Особой экономической зоны промышленно-производственного типа «Тольятти», расположенной на территории Ставропольского района, объем инвестиций которой в настоящее время не учитывается при подсчете фактического объема инвестиций городского округа Тольятти, но имеют важное значение для экономике и населения городского округа Тольятти.

Налоговые доходы сводного финансового баланса (без учета налога на прибыль) к концу 2019 года увеличатся на 4,1 % по первому варианту прогноза.

       Расходы сводного финансового баланса по первому варианту прогноза составят рост 105,8%.

Бюджетная политика в прогнозном периоде будет направлена на исполнение принятых социальных обязательств и дальнейшее усиление экономности и эффективности расходования бюджетных средств. По базовому варианту прогноза динамика бюджетных расходов будет ограничена низкой динамикой налоговых доходов.

Расходы бюджетов всех уровней на территории городского округа Тольятти в прогнозном периоде останутся социально-направленными.

В целом за прогнозный период 2017 - 2018 годов с учетом планируемых темпов повышения заработной платы отдельным категориям работников бюджетной сферы в соответствии с реализацией планов мероприятий по совершенствованию оплаты труда в сфере культуры, здравоохранения, социального обслуживания населения и образования среднемесячная номинальная начисленная заработная плата может увеличиться по первому варианту на 6,8 % (в реальном выражении уменьшится на 11 %).

По первому варианту прогноза, в 2017 году оборот розничной торговли снизится на 8,7 % по сравнению с 2016 годом и составит 161, 8 млрд. рублей. В 2018 - 2019 годах снижение данного показателя к уровню предыдущего года составит 4, 8 % и 3,2 % соответственно.

3.                  Основные направления налоговой и бюджетной политики на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов.

Бюджетная политика городского округа Тольятти на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов сохраняет преемственность бюджетной политики предыдущего периода и ориентирована на безусловное исполнение действующих расходных обязательств, недопущение принятия новых расходных обязательств, не обеспеченных доходными источниками городского округа.

Налоговая политика города на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов будет выстраиваться с учетом реализации изменений федерального законодательства, законодательства Самарской области, муниципальных правовых актов городского округа Тольятти, направленных на увеличение уровня собираемости налоговых доходов и сокращения задолженности в бюджет городского округа Тольятти.

Основная задача бюджетной политики на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов заключается в обеспечении устойчивого функционирования бюджетной системы городского округа. Основными приоритетами бюджетных расходов на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов будут являться:

- повышение эффективности бюджетных расходов на основе оценки достигнутых результатов в рамках реализации муниципальных программ городского округа;

- достижение целевых показателей, утвержденных муниципальными программами;

- снижение рисков неисполнения первоочередных и социально-значимых обязательств, недопущение принятия новых расходных обязательств, не обеспеченных доходными источниками;

- формирование бюджетных параметров исходя из необходимости безусловного исполнения, действующих расходных обязательств, в том числе с учетом их оптимизации и повышения эффективности использования финансовых ресурсов.

Основные принципы и подходы к формированию расходов бюджета на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов:

1.                  Сохранение преемственности основных направлений бюджетной политики предыдущего трехлетнего периода;

2.                  Реализация максимальной степени программного целевого метода планирования и исполнения бюджета с одновременным проведением оценки эффективности реализации муниципальных программ;

В 2017 году на территории городского округа будут действовать 27 муниципальных программ, из них утверждено 9 новых, начало реализации, которых предусмотрено с 2017 года.

3.                  Расчет объема финансового обеспечения выполнения муниципальных заданий на основании порядка формирования муниципального задания на оказание муниципальных услуг (выполнения работ) в отношении муниципальных учреждений городского округа Тольятти и финансового обеспечения выполнения муниципального задания, утвержденного постановлением мэрии городского округа от 02.12.2015 года № 3897-п/1;

4.                  Планирование средств муниципального дорожного фонда;

5.                  Исполнение Указов Президента РФ от 07.05.2012 года № 597 «О мероприятиях о реализации государственной социальной политики», от 01.0.2012 года № 761 «О национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы»;

6.                  Активное участие в областных и федеральных государственных программах.

В условиях снижения поступления налоговых и неналоговых доходов, в целях обеспечения сбалансированности бюджета городского округа на этапе планирования бюджетных ассигнований на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов были предусмотрены сокращение расходов на муниципальное управлений, субсидий муниципальным учреждениям на выполнение муниципальных заданий не ниже 5 %, исключая приоритетные статьи расходов – заработную плату с начислениями на нее, а также оплату налогов. При этом стоит отметить, что по учреждениям, подведомственным департаменту образования, департаменту культуры, управлению физической культуры и спорта контингент обучающихся сохранился на уровне текущего года.

Основной задачей проводимой в городском округе долговой политики остается снижение расходов на обслуживание муниципального долга, сохранение объема долговых обязательств на экономически безопасном уровне с учетом всех возможных рисков и равномерное распределение во времени связанных с долгом платежей.

Для достижения поставленных целей и задач продолжена реализация следующих направлений долговой политики:

- своевременное исполнение долговых обязательств городского округа;

- недопущения увеличения расходов бюджета на обслуживание муниципального долга за счет пеней и штрафов;

- проведение работы с финансовым органом Самарской области и Управлением федерального казначейства по Самарской области по привлечению бюджетных кредитов как наиболее выгодных с точки зрения долговой нагрузки на бюджет;

- привлечение кредитных ресурсов на оптимально возможный период времени и в форме кредитной линии;

- экономия расходов на обслуживание муниципального долга - использование в качестве одного из источников покрытия возникающих кассовых разрывов операций со средствами бюджетных и автономных учреждений;

- планомерное снижение долговой нагрузки на бюджет городского округа в среднесрочной перспективе.

Налоговая политика города на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов будет выстраиваться с учетом реализации изменений федерального законодательства, законодательства Самарской области, муниципальных правовых актов городского округа Тольятти, направленных на увеличение уровня собираемости налоговых доходов и сокращение задолженности в бюджет городского округа Тольятти.

Исходя из текущей экономической ситуации и целей, поставленных Президентом РФ и Правительством Самарской области, налоговая политика на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов будет направлена на обеспечение сбалансированности и долгосрочной устойчивости бюджета городского округа Тольятти.

Налоговая политика предусматривает реализацию следующих мер:

- выявление резервов по увеличению доходов бюджета и реализация комплекса мер по обеспечению положительной динамики поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета в бюджет городского округа, в том числе за счет сокращения задолженности по налоговым и неналоговым доходам и активизации претензионно-исковой работы;

- совершенствование механизмов взаимодействия ОМСУ и территориальных органов федеральных органов государственной власти в части качественного администрирования доходных источников бюджета городского округа и повышения уровня их собираемости;

- обеспечение прироста налоговой базы за счет ее легализации, в том числе за счет легализации «теневой» заработной платы;

- повышение эффективности управления муниципальной собственностью.

Поступление налоговых платежей в бюджет города будет обеспечено за счет:

- сохранения и развития налогового потенциала на территории городского округа Тольятти;

- мобилизации доходов бюджета за счет эффективного администрирования местных налогов и минимизации задолженности по налогам, поступающим в бюджет города;

- применения на территории города налога на имущество физических лиц, исчисляемого от кадастровой стоимости объектов налогообложения.

С целью исключения уклонения от налогообложения, а также увеличения количества объектов налогообложения, подготовлены изменения в решение Думы городского округа Тольятти от 12.11.2014 № 510 « О налоге на имущество физических лиц на территории городского округа Тольятти». Данные изменения ограничивают налоговые льготы для ряда налогоплательщиков одним объектом налогообложения каждого вида из перечня объектов, для которых установлена ставка 0,3 процента, по выбору налогоплательщика вне зависимости от количества оснований для применения налоговых льгот.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 28.09.2016 № 974 «О создании территории опережающего социально-экономического развития «Тольятти» разработаны изменения в Положение о земельном налоге на территории городского округа Тольятти, утвержденное постановлением Тольяттинской городской Думы от 19.10.2005 года № 257. Предусмотрено предоставление льготы в виде освобождения от налогообложения по земельному налогу организаций - резидентов в отношении земельных участков, используемых для реализации инвестиционных проектов.

Также с целью исключения уклонения от налогообложения мэрией предлагается ограничить количество льготных объектов для отдельных категорий налогоплательщиков одним объектом налогообложения каждого вида (земельный участок, занятый жилищным фондом, и земельный участок, предоставленный для ведения личного подсобного хозяйства) по выбору налогоплательщика вне зависимости от количества оснований для применения налоговых льгот.

Мэрией предлагается для повышения социальной защищенности работающих в малом и среднем бизнесе и легализации недекларируемой части заработной платы граждан вносятся изменения в Постановление Тольяттинской городской Думы от 19.10.2005 года № 258 « О введении в действие системы налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности на территории городского округа Тольятти». Изменения устанавливают зависимость показателя Z , влияющего на размер коэффициента К2, не от конкретного размера заработной платы, а от величины прожиточного минимума для трудоспособного населения в Самарской области, установленного постановлением Правительства Самарской области за 111 квартал года предшествующего отчетному.

Устанавливается размер средней заработной платы на 1 работника в размере 1,5 величины прожиточного минимума.

В целом политика в сфере доходов на ближайшие три года будет направлена на увеличение доходного потенциала, повышение уровня собственных доходов бюджета городского округа.

4.      Характеристика проекта бюджета городского округа Тольятти на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов, принимаемого в первом чтении.

Основные показатели бюджета городского округа Тольятти на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов представлены в таблице №1 (для сравнения приведены показатели исполнения бюджета за 2015 год, плановое и ожидаемое поступление доходов в 2016 году).

Проект бюджета на 2017 год сформирован с учетом средств вышестоящих бюджетов, предусмотренных в общей сумме 410 262 тыс. руб., в том числе: в виде дотаций в сумме               73 997 тыс. руб., в виде субсидий в сумме 336 265 тыс. руб.

Таблица №1                                                                                                                    тыс. руб.                             

* Оценка ожидаемого исполнения на текущий финансовый год представлена к проекту решения Думы городского округа Тольятти «О бюджете городского округа Тольятти на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» (Д – 314 от 01.11.2016).

По сравнению с предыдущим бюджетным циклом в проекте бюджета общий объем доходов на 2017 год по сравнению с оценкой 2016 года уменьшился на 5 086 353 тыс. руб. или на 56,4% и составил 6 586 470 тыс. руб., в том числе:

- по налоговым и неналоговым поступлениям наблюдается увеличение на 342 926 тыс. руб. или на 5,9 %;

- по безвозмездным перечислениям уменьшение на 5 429 279 тыс. руб. или на 93% и составляет сумму 410 262 тыс. руб. (в связи с отсутствием данных по предусмотренным суммам из вышестоящих бюджетов).

На 2018 год доходная часть определена в сумме 6 194 337 тыс. руб., по сравнению с предыдущим периодом общее снижение на 392 133 тыс. руб. или на 5,9%, в том числе по налоговым и неналоговым поступлениям наблюдается рост на 2 508 тыс. руб. или на 0,04%, сумма поступлений составит 6 178 716 тыс. руб.

На 2019 год общий объем доходов составит 6 393 856 тыс. руб., по сравнению с предыдущим периодом рост на 3,2 % или на 199 519 тыc. руб., в том числе по налоговым и неналоговым доходам 6 378 355 тыс. руб., рост на 3,2% или на 199 639 тыс. руб.

Расходная часть бюджета на 2017 год предусмотрена в сумме 7 204 090 тыс. руб., в том числе за счет средств местного бюджета в сумме 6 867 825 тыс. руб., по сравнению с оценкой 2016 года наблюдается снижение на 1,8% или на 123 630 тыс. руб.

На 2018 год расходы определены в сумме 6 462 968 тыс. руб., по сравнению с предыдущим периодом снижение на 10,3% или на 741 122 тыс. руб. На 2019 год расходы определены в сумме 6 598 495 тыс. руб., рост к уровню 2018 года на 2,1 % или на 135 527 тыс. руб.

Дефицит бюджета на 2017 год составляет 617 620 тыс. руб., что меньше оценки 2016 года на 594 419 тыс. руб., на 2018 год дефицит 268 631 тыс. руб., на 2019 год – 204 639 тыс. руб.

4.1. Показатели планируемых поступивших доходов в бюджет городского округа в 2016 году, ожидаемых доходов в 2016 году, доходов 2017 года, плановых показателей по налоговым и неналоговым доходам в 2018-2019 годах представлены в таблице №2.

Таблица №2                                                                                                            тыс. руб.