О результатах внешней проверки годового отчета «Об исполнении бюджета городского округа Тольятти за 2023 год

В соответствии со статьей 264.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации, ст.ст. 73,74 Устава городского округа Тольятти, ст. 10 Положения о  контрольно-счетной палате городского округа Тольятти полномочий по внешнему муниципальному финансовому контролю в период с 04.03.2024 по 26.04.2024 были проведены экспертно-аналитические мероприятия по внешней проверке годового отчета и годовой бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств (далее – ГАБС) за 2023 год, в ходе которых отмечено следующее. 

• Отдельными ГАБС не устранены нарушения и замечания, установленные КСП по результатам внешней проверки бюджетной отчетности за 2022 год, а именно: п. 8 Инструкции № 191н в части непредставления отдельных форм и их отсутствия в пояснительных записках, неполное заполнение отдельных форм отчетности. Данное нарушение влечет за собой административную ответственность по ч. 1 ст. 15.15.6 КоАП.

• По 1 ГАБС не соблюдены контрольные соотношения в формах отчетности.

• выявлены недостатки, связанные с заполнением пояснительной записки (ф. 0503160), в частности, выявлено неполное заполнение отдельных форм в составе пояснительных записок. 

• Перед составлением бюджетной отчетности главными администраторами средств бюджета проведены годовые инвентаризации. При этом, у 2 ГАБС информация о выявленных расхождениях (отсутствии расхождений) не отражена в Пояснительных записках и не представлена Таблица № 6.

• в ходе проверки отчетности ГАБС КСП были запрошены главные книги у 6 департаментов. В ходе выборочной проверки главных книг (Департамента градостроительной деятельности; Управления потребительского рынка, Управления по взаимодействию с общественностью, Управления физической культуры и спорта) выявлены нарушения Инструкции № 191, выразившиеся в расхождении оборотов по счетам либо отсутствии счетов главной книги с отдельными формами. Включение в бюджетную отчетность показателей, характеризующих объекты бухгалтерского учета и не подтвержденных соответствующими регистрами бухгалтерского учета, является грубым нарушением требований к бюджетному (бухгалтерскому) учету и влечет за собой административную ответственность по ч.4 ст. 15.15.6 КоАП.

Из анализа основных показателей социально-экономического развития г.о. Тольятти за 2023 год можно сделать выводы о дальнейших перспективах формирования доходной части бюджета:

• рост объема промышленной продукции и инвестиций в основной капитал, оборот розничной торговли оказывающий непосредственное влияние на состояние доходной части бюджетов всех уровней, позволит увеличить отчисления налогов и рост поступлений средств из вышестоящих бюджетов;

• неточное прогнозирование показателя социально-экономического развития «уровень среднемесячной начисленной заработной платы», который влияет на поступление одного из бюджетообразующих видов дохода – налога на доходы физических лиц, привело к увеличению плана прогнозных поступлений в 2023 году, внесенных Решением Думы г.о. Тольятти от 20.12.2023 № 92 на 979 380 тыс. руб. (или на 19,7%);

• снижение показателей «численность трудовых ресурсов, «ввод в эксплуатацию жилых домов (квартир)» в 2023 году может негативно повлиять на поступления НДФЛ и налога на имущество физических лиц в 2024-2026 годах.

За последние 5 лет отмечается рост количества вносимых изменений в решение Думы г.о. Тольятти о внесении изменений о бюджете городского округа. Уточнение плановых показателей осуществлялось в 2019 году - 23 раза, при этом параметры бюджета изменялись 16 раз, в 2020 году – 9 раз, при этом параметры бюджета уточнялись 9 раз, в 2021 году – 10 раз, при этом параметры бюджета уточнялись 9 раз, в 2022 году – 14 раз, при этом параметры бюджета уточнялись 12 раз.  В отчетном году изменения вносились 13 раз, при этом параметры бюджета изменялись 12 раз, что свидетельствует о недостаточном уровне планирования и соблюдения принципа достоверности бюджета, установленного ст. 37 БК РФ.

Бюджет г.о. Тольятти за 2023 год исполнен: - по доходам – 18 848 253 тыс. руб. или 97,4% от утвержденного бюджета; по расходам –18 384 162 тыс. руб. или 96,4% от утвержденного бюджета; профицит бюджета составил 464 091 тыс. руб.

Доходы: за период 2020-2022 годов отмечается ежегодное увеличение доходов. Однако, в 2023 году наблюдается значительный рост только собственных доходов на 1 407 068 тыс. руб., по сравнению с аналогичным периодом 2022, и на 2 474 228 тыс. руб. по сравнению с 2020 годом. Тогда как безвозмездные поступления в отчетном году сократились на 1 630 665 тыс. руб., что повлияло на общую сумму доходов бюджета г.о. Тольятти.

• Расходы: за период 2020-2022 годов также отмечается ежегодное увеличение расходов бюджета. При этом, фактические показатели 2023 года по сравнению с 2022 годом уменьшились на 177 784 тыс. руб., и увеличились на 3 869 241 тыс. руб. по сравнению с 2020 годом; 

• Дефицит (профицит): фактические показатели профицита 2023 по сравнению с показателями 2022 уменьшились на 405 813 тыс. руб., и увеличились по сравнению с профицитом 2020 на 344 756 тыс. руб. За период 2020-2023 годов исполнение бюджета осуществлялось с профицитом.

На основании данных об исполнении кассового плана КСП вычислила среднюю ошибку планирования налоговых и неналоговых доходов бюджета.

Среднемесячная ошибка планирования поступлений налоговых доходов в 2023 году составила 42,3%. Точность прогнозирования показателей по основному источнику налоговых доходов – НДФЛ – при этом еще ниже – 64%.

Среднемесячная ошибка планирования неналоговых поступлений – 54,6%, при этом по основному источнику неналоговых доходов – доходов от использования имущества – 57,4%

Доходная часть бюджета за 2023 год исполнена в объеме 18 848 253 тыс. руб. или 97,4% от годового плана. В отчетном периоде налоговые и неналоговые доходы поступили в объеме 9 347 779 тыс. руб. и составили 98,9% от годового плана; безвозмездные поступления поступили в сумме 9 500 474 тыс. руб. или 95,9% от годового плана. Доля безвозмездных поступлений за период 2020 по 2022 ежегодно увеличивалась. Однако, в 2023 году доходы сформированы лишь на 50,4% за счет безвозмездных поступлений, что говорит о небольшом снижении зависимости бюджета городского округа Тольятти от поступления средств из вышестоящих бюджетов.

Увеличение поступлений в 2023 году в основном произошло за счет налога на доходы физических лиц, налога, взимаемого при применении упрощенной системы налогообложения, налога на имущество физических лиц.

Следует отметить, что в 2023 году темп роста поступлений от НДФЛ ниже на 7,3 процентных пункта темпа роста фонда начисленной заработной платы работников крупных и средних предприятий города за январь – декабрь 2023 года по данным итогов СЭР (122,0%).

Основными источниками неналоговых доходов являются доходы от использования имущества, которые поступили в сумме 582 576 тыс. руб. (53,4% в структуре неналоговых доходов). Перевыполнение плановых показателей по данному виду дохода составило 107,1% (104,5% от первоначальных плановых назначений). По сравнению с 2022 годом объем поступлений увеличился на 29,2%). 

КСП отмечено:

• основной объективной причиной неисполнения плановых показателей по налоговым доходам является переход с 01.01.2023 на уплату ЕНП и учету налоговых платежей в ЕНС и произведением списания (зачетов) переплаты с КБК с одного налога на ЕНП для погашения долга по иным налогам;

• недостаточное качество прогнозирования отдельных видов налоговых и неналоговых доходов, в том числе являющихся бюджетообразующими в составе поступлений. Отклонения суммы налоговых доходов от первоначальной редакции Решения о бюджете № 1418 в сумме -          (+1 078 068) тыс. руб. или (+14,6%), неналоговых доходов – (+) 114 812 тыс. руб. (+13%). В частности, в декабре 2023 произведено увеличение плановых показателей бюджета по собственным доходам на 1 133 669 тыс. руб., при этом их исполнение составило 98,1%.

Кроме того, среднемесячная ошибка планирования кассового плана по налоговым и неналоговым доходам также имеет высокий показатель (48,4%), в частности исполнение кассового плана за декабрь 2023 составило 42,9%.

Исходя из вышеизложенного, КСП отмечает, что вопросы повышения качества планирования и эффективности администрирования налоговых и неналоговых доходов сохраняют свою актуальность.

Исполнение в 2023 году по расходам составило 18 384 162 тыс. руб. (96,4%), в том числе за счет средств бюджетов других уровней 8 765 489 тыс. руб. (96,3%) от годовых плановых назначений. 

Сводная бюджетная роспись по состоянию на 31.12.2023 не соответствует Решению о бюджете. Однако, все расходы не противоречат ст. 217 БК РФ и Решению о бюджете.

Проверкой соответствия данных, представленных в отчете об исполнении бюджета городского округа за 2023 год, бюджетных ассигнований, утвержденных Решением о бюджете и установленных росписью, выявлено, что финансирование расходов велось в пределах объемов бюджетных обязательств по росписи, в которую по отдельным целевым статьям расходов вносились изменения. Несмотря на внесение в Решение о бюджете уточнений, утвержденные бюджетные ассигнования в полном объеме, согласно ведомственной классификации расходов, исполнены только по 2 ГРБС (Отдел организации муниципальных торгов, Избирательная комиссия), что снижает показатели качества управления муниципальными финансами из-за недостаточно спрогнозированных показателей при формировании заявок ГРБС на изменение им бюджетных ассигнований.

Наибольший объем плановых бюджетных назначений в структуре видов расходов приходится: 

• на предоставление субсидий бюджетным, автономным учреждениям и иным некоммерческим организациям – 56,1%, в том числе на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания – 46,0%; 

• на закупку товаров, работ и услуг для муниципальных нужд – 24,3 %; 

• расходы на выплаты персоналу в целях обеспечения выполнения функций государственными (муниципальными) органами, казенными учреждениями, органами управления государственными внебюджетными фондами – 7,4%.

Анализируя исполнение расходов бюджета городского округа Тольятти за 2021-2023 годы можно отметить, что бюджет городского округа Тольятти имеет социально-ориентированный характер: доля расходов, направляемых на социальную сферу -  образование, культуру, физическую культуру и спорт, социальную политику, ежегодно  составляет больше половины всех расходов бюджета городского округа Тольятти. В 2023 году данные расходы составили 61,5% от общего объема расходов бюджета городского округа Тольятти.

Исполнение бюджета по расходам 7-ми главных распорядителей бюджетных средств не превысило 95%. Результаты мониторинга и анализа исполнения бюджета городского округа свидетельствуют о недостаточном соблюдении главными распорядителями бюджетных средств, как порядка планирования бюджетных ассигнований, включая подготовку мотивированных обращений о необходимости их перераспределения, так и положений статьи 158 БК РФ.

КСП отмечает, что в ходе исполнения бюджета, в 4 квартале 2023 года, было освоено  5 340 796 тыс. руб., или 29,5% от общего годового объема произведенных расходов (18 384 162 тыс. руб.), что свидетельствует о более равномерном использовании бюджетных средств в течение финансового года по сравнению с аналогичным периодом 2022 года, в котором наблюдалась тенденция к наращиванию расходов к концу года по всем ГРБС (в 4 квартале 2022 года было исполнено более 36% общего годового объема расходов). 

В ходе проверки КСП запрошены пояснения по ряду расходов, имеющих низкое исполнение (Школа в 20 квартале, Набережная Автозаводского района, на приобретение здания для размещения аварийно-спасательной службы МКУ «Центр гражданской защиты» и т.д.). В отношении Набережной Автозаводского района пояснения не представлены.

По школе в 20 квартале установлена сумма избыточных расходов бюджета в размере 6 243 тыс.руб., в связи с поздним предоставлением подтверждающих документов, являющихся основанием для оплаты последнего платежа в рамках договора о подключении к централизованной системе водоотведения.

В ходе анализа исполнения бюджета в рамках муниципальных программ отмечено следующее:

• низкое исполнение плановых ассигнований, при достигнутом целевом показателе (индикаторе) по в объеме 100%, может свидетельствовать о недостаточно проведенном анализе ценовой политики, выделении ассигнований при отсутствии оснований для их использования и, как следствие, о неэффективном планировании расходов бюджета;

• в утвержденных отчетах о реализации МП «Развитие системы образования городского округа Тольятти на 2021-2027 годы», МП «Развитие транспортной системы и дорожного хозяйства городского округа Тольятти на 2021-2025гг.» и МП «Содержание и ремонт объектов и сетей инженерной инфраструктуры городского округа Тольятти на 2023-2027 годы» плановые объемы финансового обеспечения реализации мероприятий МП соответствуют объемам бюджетных ассигнований, утвержденных сводной бюджетной росписью и не соответствуют бюджетным ассигнованиям, предусмотренным в решении о бюджете  на реализацию муниципальных программ в 2023 году.

В свою очередь, объемы финансирования МП «Охрана окружающей среды на территории городского округа Тольятти на 2022-2026 годы» и МП «Поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций, территориального общественного самоуправления и общественных инициатив в городском округе Тольятти на 2021-2027 годы» приведены в соответствие с бюджетными ассигнованиями, предусмотренными в решении о бюджете на реализацию муниципальных программ в 2023 году и не соответствуют объему бюджетных ассигнований, утвержденных сводной бюджетной росписью по состоянию на 01.01.2024. Также при проведении оценки эффективности и формировании отчета о ходе реализации данных МП (в части финансового обеспечения) показатели сводной бюджетной росписи не использованы, что оказало негативное влияние на объективность оценки эффективности реализации МП.

Таким образом, КСП отмечает отсутствие единообразного подхода определения планового объема финансового обеспечения МП при формировании отчета о его реализации.

В нарушение п. 5.3. Порядка принятия решений о разработке, формирования и реализации, оценки эффективности муниципальных программ городского округа Тольятти, утвержденного постановлением мэрии городского округа Тольятти от 12.08.2013 № 2546-п/1  объемы финансирования МП «Развитие системы образования городского округа Тольятти на 2021-2027 годы», МП «Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в мирное и военное время, обеспечение первичных мер пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах в городском округе Тольятти на 2021-2025 годы», МП «Развитие транспортной системы и дорожного хозяйства городского округа Тольятти на 2021-2025гг.» и МП «Содержание и ремонт объектов и сетей инженерной инфраструктуры городского округа Тольятти на 2023-2027 годы»  не приведены в установленный срок (3 месяца) в соответствие с решением о бюджете. 

Кроме того, в нарушение п.6.7. Порядка отчет по МП «Развитие информационно-телекоммуникационной инфраструктуры городского округа Тольятти на 2022 – 2026 годы» за 2023 год утвержден постановлением администрации от 16.04.2024 № 683-п/1, т.е. позже 1 апреля года, следующего за отчетным периодом.

В ходе экспертизы установлено: 

• На низкий показатель эффективности реализации муниципальных программ в основном повлияли такие факторы, как нарушение договорных обязательств со стороны подрядных организаций; недостаточный контроль за ходом выполнения контрактов (договоров), в случае срывов сроков работ, средства не были своевременно перераспределены на другие мероприятия. 

• Исполнение бюджета в части реализации муниципальных программ характеризуется многочисленными систематическими изменениями муниципальных программ, приводящие к не достижению целей и задач программного бюджета. 

Таким образом, администрации следует обратить внимание на подготовку финансово-экономического обоснования, на сроки исполнения мероприятий при планировании бюджетных средств на реализацию программных мероприятий, а также своевременное внесение изменений в муниципальные программы с целью недопущения неиспользованных остатков средств городского округа по состоянию на 31.12.2024.

• Также КСП проведен выборочный анализ нормативно-правовых актов реестра расходных обязательств, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для расходных обязательств, в ходе которого установлено, что указанные в отдельных расходных обязательствах нормативные правовые акты утратили силу и принятые взамен не отражены в соответствующих графах.

КСП отмечает эффективную динамику по снижению объема муниципального долга в 2021-2023 годах, что положительно отражается на уровне муниципального долга в объеме собственных доходов бюджета.

В ходе проверки реестра муниципальной собственности г.о. Тольятти установлено, что ведение реестра не позволяет однозначно отличить объекты, составляющие муниципальную казну и, как следствие, сопоставить показатели консолидированного годового Баланса (ф. 0503130) по стр.140 «Нефинансовые активы имущества казны» на конец отчетного периода с реестром имущества на 31.12.2023, что противоречит п.11 Приказа Минфина России № 84н и п.143 Приказа Минфина России № 157н.  

Кроме того, КСП отмечает, что п. 4.4. «Снятие объектов с бюджетного учета» постановления мэрии городского округа Тольятти от 21.02.2017 № 691-п/1 «Об утверждении Положения о бюджетном учете муниципальной казны городского округа Тольятти» не соответствует п.25 гл. VII. «Прекращение признания (выбытие с бюджетного учета) нефинансовых активов имущества казны» Приказа Минфина России от 15.06.2021 N 84н. 

В целях недопущения в дальнейшем разногласий при снятии объектов нефинансовых активов с бюджетного учета, КСП считает необходимым внести соответствующие изменения в постановление мэрии городского округа Тольятти № 691-п/1.

КСП проведен анализ объемов и объектов незавершенного строительства, финансируемых с привлечением бюджетных средств. При составлении анализа использованы данные бюджетной отчетности главных распорядителей бюджетных средств администрации г.о. Тольятти по состоянию на 01.01.2023 и 01.01.2024 (форма 0503190 «Сведения о вложениях в объекты недвижимого имущества, объектах незавершенного строительства), информация, отраженная в Пояснительных записках, а также пояснения и документы, предоставленные администрацией г.о. Тольятти (Департаментом городского хозяйства, Департаментом дорожного хозяйства и транспорта, Департаментом градостроительной деятельности, Департаментом по управлению муниципальным имуществом) по запросам КСП.

На основании представленной информации, установлено, что затраты на ПИР и ПСД, в общем объеме незавершенного строительства, которые планируются к списанию в связи с устареванием и невозможностью их использования, составляют 176 158,1 тыс. руб. или 9,6%. Основной причиной наличия таких затрат – отсутствие на законодательном уровне персональной ответственности должностных лиц, которыми ранее принимались решения о подготовке и реализации бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства, разработке ПИР и ПСД по этим объектам, но в дальнейшем бюджетные средства для производства СМР не выделялись.

Также неразрешенной на сегодня проблемой является нахождение в составе объемов незавершенного строительства затрат на техприсоединение, которые введены в эксплуатацию, переданы образовательным учреждениям, но остаются в составе незавершенного строительства в связи с неурегулированными вопросами по включению таких затрат в стоимость объекта, находящегося в Реестре муниципального имущества (объекты «Школа на 1600 мест по адресу Самарская область г.Тольятти, Автозаводский район квартал 20», «Детский сад ЛДС-2 в составе 2 этапа строительства комплекса зданий и сооружений жилищного и социального назначения по адресу Самарская обл. г.Тольятти Автозаводский район»).

Анализ имеющихся документов и информации выявил факты некачественного исполнения администрацией поручений федеральных и региональных органов власти, а именно:

• не утверждены планы снижения незавершенного строительства;

• не качественно проведена инвентаризация объектов незавершенного строительства: наличие не всех показателей в инвентаризационных ведомостях у Департамента городского хозяйства, имеются расхождения показателей формы 0503190 с актом инвентаризации и инвентаризационной описью ОНС Департамента градостроительной деятельности на сумму 1536,4 тыс. руб., что свидетельствует недостоверном составлении бюджетной отчетности по ОНС;

• осуществляется формальный подход к составлению сведений об объектах незавершенного строительства. Например, в отношении объекта «Реконструкция муниципального автономного учреждения искусства «Драматический театр «Колесо» им. Народного артиста Российской Федерации Г.Б. Дроздова» (проект) г.Тольятти, Автозаводский район,9-й квартал» не верно определен статус объекта на отчетную дату «04», в связи с продажей здания в 2023 году;

• не определены уполномоченные на организацию и проведение учета ОНС лица из сотрудников ГРБС;  

• наличие объектов работы, по которым не велись более 10 лет;

• отсутствие мероприятий по уменьшению количества ОНС на балансе в департаменте городского хозяйства администрации г.о. Тольятти на протяжении 2020-2023 годов (сумма вложений на 01.01.2023 не изменилась по сравнению с 01.01.2020);

• отсутствие единого подхода к списанию с баланса ОНС, не пригодных для дальнейшего использования: при утверждении Порядка списания муниципального имущества городского округа Тольятти, утвержденного постановлением Администрации городского округа Тольятти Самарской области от 22.05.2019 №1396-п/1 (ред. от 25.11.2021), устанавливающего списание объектов недвижимого имущества (включая объекты незавершенного строительства) в департаментах городского хозяйства и дорожного хозяйства и транспорта имеются отдельные порядки списания с баланса ОНС, утвержденные Постановлениями администрации от 17.04.2023 № 1257-п/1, от 25.12.2013 №4034-п/1.  

• одной из задач по сокращению ОНС, имеющихся на балансе г.о. Тольятти должно являться включение проблемных ОНС в  региональный реестр незавершенных объектов капитального строительства, в который включаются незавершенные объекты капитального строительства, строительство, реконструкция которых осуществлялись полностью или частично за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, а также в региональные документы стратегического планирования  мероприятий, направленных на сокращение проблемных объектов незавершенного строительства.

По результатам анализа КСП даны соответствующие предложения по сокращению объемов ОНС.

По итогам проведения проверки администрации предложено:

1. Повысить достоверность прогнозирования и эффективность администрирования доходов бюджета. 

2. Обеспечить сбалансированность параметров прогноза социально-экономического развития и параметров бюджета г.о. Тольятти.

3. Принять меры по сокращению количества внесения изменений в бюджет г.о. Тольятти, с учетом имеющихся оснований, по которым в сводную бюджетную роспись могут быть внесены изменения без внесения изменений в решение о бюджете. 

4. Соблюдать сроки представления проектов решений о внесении изменений в бюджет г.о. Тольятти, установленные Положением о бюджетном процессе.

5. В целях недопущения увеличения дополнительных расходов бюджета г.о. Тольятти изучать ценовую политику, своевременно перераспределять расходы, при наличии не используемых лимитов бюджетных обязательств, а также более точно осуществлять прогнозные расчеты на выделяемые средства из вышестоящего и местного бюджетов.

6. Продолжить работу, направленную на осуществление контроля за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также на подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение результативности использования бюджетных средств.

7. В соответствии со ст.21 Положения о бюджетном процессе, утвержденного решением Думы г.о. Тольятти от 09.04.2014 №250, обеспечить контроль за составлением бюджетной отчетности главными администраторами бюджетных средств.

8. Обеспечить составление и представление годовой бюджетной отчетности, в соответствии с требованиями действующих нормативных правовых актов по ведению бюджетного учета и составлению бюджетной отчетности. 

9. Обеспечить контроль за ведением реестра расходных обязательств, актуальности нормативно-правовых актов, обеспечивающих расходные обязательства, и своевременным утверждением порядков предоставления средств из бюджета в соответствии со ст. 65, 74 БК РФ. Не допускать расходование бюджетных средств без нормативно-правовых актов, устанавливающих расходные обязательства.

10. Обеспечить своевременное внесение изменений в муниципальные программы в соответствии с требованиями БК РФ. Обратить внимание на подготовку финансово-экономического обоснования при планировании бюджетных средств на реализацию программных мероприятий. 

11. Повысить эффективность реализации программы приватизации и расходования бюджетных средств на проведение ежегодной оценки стоимости муниципального имущества, неоднократно включаемого в программу приватизации и расходов на содержание имущества, не обремененного арендой или иным видом использования, а также обеспечить повышение открытости приватизационных процедур и расширение маркетинга приватизируемого имущества.

12. Учесть предложения КСП и усилить работу по сокращению объемов незавершенного строительства объектов, находящихся на балансе ГРБС.